Кріпацтво 2.0: як новий цивільний кодекс перетворює територіальні громади зі співвласників на безправних «мешканців»

Проєкт Цивільного кодексу № 14394 під вивіскою «євроінтеграційної уніфікації» переписує статус територіальних громад так, що мешканці втрачають голос, контроль і — зрештою — спільне майно. Розбираємось, чому юристи бачать у цьому логіку, від якої Україна відмовилася ще 1861 року.

Коротко про головне

Проєкт нового Цивільного кодексу України (реєстраційний № 14394 від 22 січня 2026 року) під гаслом «євроінтеграційної уніфікації» переписує правовий статус територіальних громад. Якщо стисло:

• П’ять блоків норм проєкту — статті 188–189, 192, 95.2, 196 та реєстрова Книга 9 — послідовно перетворюють територіальну громаду зі співвласника спільного майна на безправного «мешканця».
• Кожна норма окремо виглядає як технічна правка, але разом вони відтворюють три опори історичного кріпацтва: перевизначення статусу, позбавлення голосу та розщеплення права власності.
• Реєстрові норми проєкту, зокрема стаття 1917, структурно й термінологічно повторюють положення Цивільного кодексу країни-агресора.
• Громадську увагу відвертають дві «димові завіси» — гучні сімейні новели та фахова критика приватноправових ризиків, — тоді як зміна статусу територіальних громад залишається майже непоміченою.
• Альтернатива пророблена: вилучити публічно-правові норми з Цивільного кодексу й ухвалити окремий Кодекс публічного права, Муніципальний кодекс України та Реєстр публічної власності, спираючись на доктрину ЄЮОПП-ГС.

Вступ

Кріпацтво на українських землях скасували 1861 року. Здавалося б, це сторінка підручника історії, закрита назавжди. Але право — річ підступна: інститут можна не називати прямо, а просто відтворити його конструкцію з нейтральних на вигляд деталей. Сьогодні в парламенті лежить проєкт нового Цивільного кодексу України — реєстраційний № 14394 від 22 січня 2026 року. У ньому немає слова «кріпак». У ньому є дещо суттєвіше — юридичні механізми, які крок за кроком відтворюють саме ту логіку, що тримала селянина в залежності: перевизначення статусу, позбавлення голосу та відокремлення власності від того, хто несе її тягар.

Це твердження звучить різко, тож його варто довести, а не лише проголосити. Нижче — розбір п’яти блоків норм проєкту, кожен із яких окремо виглядає як технічна правка, а разом вони складаються в систему. Але спершу варто згадати, чим насправді було кріпацтво — не як шкільний жах, а як правова конструкція.

Що таке кріпацтво юридично — три опори

Кріпацтво — це не просто «селян карали різками». Це передусім правовий режим, і тримався він на трьох опорах.

• Перша опора — перевизначення статусу. Кріпак не був повноцінним учасником правовідносин: юридично він існував не як вільна особа, а як «приписана душа», прикріплена до маєтку.
• Друга опора — відсутність голосу. Кріпак ніяк не впливав на рішення, що стосувалися землі, якою він користувався, і власного життя на ній; за нього вирішував пан.
• Третя опора — і вона головна — розщеплення власності. Селянин працював на землі, ніс усі тяготи її утримання, відповідав за врожай, але розпоряджатися землею не міг. Володіння і користування лишалися за ним, а право розпорядження належало панові.

Запам’ятайте цю третю опору. Бо саме вона — ключ до того, що проєкт № 14394 робить із територіальними громадами.

Чому це стосується кожного

Територіальна громада — це не абстракція з підручника. Це ви, ваші сусіди, усі жителі вашого міста чи села разом узяті. За статтею 5 Конституції України територіальна громада є первинним носієм влади на місцях. Школа, лікарня, водоканал, тепломережа, парк, дорога біля будинку, дитсадок — усе це спільне майно територіальної громади. І юридично кожен житель — співвласник цього майна. Не «клієнт», не «населення», не «резидент», а саме співвласник, який має право знати, вирішувати й контролювати.

Це не красива формула, а практичний статус: саме він дає територіальній громаді право, наприклад, не дати продати міський парк, лікарню під забудову або зупинити сумнівне відчуження водоканалу. Проєкт № 14394 цей статус змінює. Розберемо, як саме.

Щоб це не залишалося абстракцією, уявімо звичайну ситуацію. У місті є комунальний водоканал — стара радянська спадщина, мережі зношені, тарифи ледь покривають витрати. Сьогодні це майно територіальної громади: рішення про його долю ухвалює рада, а в принципових питаннях жителі можуть втрутитися через громадські слухання чи, теоретично, референдум. Тепер прокрутімо цей самий водоканал через норми проєкту № 14394 — і простежмо, що з ним станеться на кожному з п’яти кроків (ці кроки узагальнено на Рисунку 2). Саме на цьому прикладі логіка проєкту проступає найчіткіше.

Рисунок 2. П’ять кроків у безправ’я (проєкт ЦК № 14394).

Дві загрози, що працюють в унісон

Проєкт № 14394 діє не сам. Паралельно впроваджується концепція «сервісної держави» — реформа ринку соціальних послуг, у якій держава й територіальна громада виступають уже не гарантом загального блага, а лише одним із «надавачів послуг» на конкурентному ринку, а житель перетворюється на «клієнта-споживача».

На перший погляд це звучить навіть привабливо: «сервіс», «клієнтоорієнтованість», «конкуренція за якість». Але вдумаймося в різницю понять. Клієнт — це той, хто платить гроші й отримує послугу; якщо послуга погана, він теоретично йде до іншого постачальника. Співвласник — це той, хто володіє активом і вирішує його долю. У сфері водо- чи теплопостачання «піти до іншого постачальника» неможливо — це природна монополія, труба до будинку одна. Тож підміна «співвласника» на «клієнта» не дає людині нової свободи вибору; вона лише забирає в неї право голосу щодо майна. Цивільний кодекс закріплює цю підміну на рівні базового закону. І тут починаються конкретні кроки.

Дві димові завіси: чому головне лишається непоміченим

Проєкт № 14394 — це не точкова правка, а повна нова редакція Цивільного кодексу: понад вісімсот сторінок, майже шість років роботи, сотні залучених експертів. Документ такого масштабу неминуче містить десятки новел — і навколо них уже точиться дискусія. Проблема в тому, що ця дискусія розгортається у два шари, і жоден із них не доходить до того, про що ця стаття (схему обох завіс наведено на Рисунку 3).

Перший шар — гучна сенсація.

Найгучніша новела — норма статті 1478, яка в зареєстрованій редакції дозволяла суду санкціонувати шлюб із 14 років у разі вагітності неповнолітньої. Поряд — зміни правил розлучення, питання визнання сімейних союзів, статусу окремих груп. Поки суспільство — цілком виправдано — обурюється нормою про 14 років, поки про неї пишуть усі медіа й висловлюються політики, статті про майновий статус територіальних громад не обговорює майже ніхто. Гучна, емоційна норма стягує на себе всю увагу. Зрештою її демонстративно прибирають — норму про шлюб із 14 років і справді вилучили ще на етапі першого читання — і в суспільства виникає відчуття здобутої перемоги. А тихі інституційні норми лишаються в тексті недоторканими.

Другий шар — фахова критика, що не виходить за рамку.

Є й серйозніший шар обговорення. Юристи та правозахисники цілком слушно вказують на справді небезпечні новели: нове поняття «посідання» (контроль над річчю без права власності) як потенційний інструмент рейдерства щодо житла людей, які виїхали через війну, чи об’єктів зі знищеними архівами БТІ; розмиту «доброзвичайність», що приходить на зміну «суспільній моралі» без чіткого визначення; зміни у виплаті аліментів; ризики незареєстрованого шлюбного союзу; «право на забуття» та обмеження оприлюднення зображення й голосу як загрозу журналістським розслідуванням; «цифровий образ юридичної особи», здатний фактично закрити ProZorro та перевірку контрагентів. Усе це — справедливі й важливі застереження.

Але придивімося до оптики. Усі ці зауваження стосуються приватних суб’єктів: окремого власника квартири, подружжя, журналіста-розслідувача, бізнесу. Колективний власник — територіальна громада — і комунальне майно у фаховій дискусії не фігурують зовсім. Статті 188–189, 192, 95.2, 196 та реєстрові норми залишаються поза розмовою навіть у найкваліфікованіших критиків. Понад те, фахова критика і ця стаття нерідко воюють з тим самим механізмом, не помічаючи одна одну. «Посідання», у якому юристи бачать інструмент рейдерства проти житла переселенця, та реєстрова матриця (стаття 1917), у якій ця стаття бачить інструмент відчуження водоканалу, — це одна архітектура: контроль над річчю плюс «добросовісний набувач за публічним реєстром». Критики бачать її приватну половину, ця стаття — публічну, а цілісної картини не бачить майже ніхто.

Глибша вада другого шару полягає в тому, що він веде суперечку всередині цивілістичної рамки — з’ясовує, чиї саме приватні права звужуються. Але ключове заперечення проти проєкту № 14394 інше: публічно-правові відносини — територіальна громада, комунальна власність — узагалі не місце в Цивільному кодексі. Обговорюючи активи територіальної громади мовою приватного права, навіть найкваліфікованіша критика мовчазно погоджується з найхитрішою засадою проєкту — що територіальну громаду можна врегулювати цивілістичним кодексом. Так критика, сама того не прагнучи, легітимізує ту саму цивілістичну редукцію, проти якої варто було б повставати найперше.

Чи є ця двошаровість свідомим задумом — стверджувати неможливо, та й не обов’язково. Важливий не намір, а ефект: і гучна, і фахова дискусія навколо проєкту № 14394 утримують увагу в рамці «приватна особа проти держави», тоді як зміна статусу територіальних громад — те, що стосується спільного майна кожного міста й села — залишається в сліпій зоні обох. Саме тому ця стаття свідомо обходить обидві завіси й дивиться туди, куди не дивиться майже ніхто.

П’ять кроків у безправ’я

Крок перший. Територіальну громаду оголошують «не зовсім власником».

Статті 188–189 проєкту встановлюють, що територіальна громада «у приватних відносинах діє як юридична особа публічного права». Зверніть увагу на формулювання — «діє як». Це юридична фікція. Територіальну громаду не визнають носієм публічної влади; її лише прирівнюють до звичайного учасника майнового обороту — такого самого, як ТОВ чи фізична особа-підприємець. Конституція ж (статті 5, 140) каже протилежне: територіальна громада є первинним суб’єктом публічної влади, а не майновою фікцією, що тільки «діє як» юридична особа.

Підміна тонка, але наслідок прямий. Владний суб’єкт, який за своєю природою має діяти заради спільного блага, дорівнюється до приватного гравця, мета якого — власна вигода.

А будь-яка залежність історично починалася саме з перевизначення статусу: спершу вільну людину юридично переписували в «приписану душу», і лише потім із нею можна було поводитися відповідно.

Крок другий. Територіальну громаду позбавляють голосу.

Стаття 192 проєкту встановлює, що територіальна громада набуває і здійснює права «виключно через органи місцевого самоврядування». Слово «виключно» тут вирішальне. Воно фактично вимикає всі інструменти прямої демократії: місцевий референдум, загальні збори громадян, громадські слухання, місцеві ініціативи, органи самоорганізації населення. Якщо завтра міська рада вирішить продати парк, відчужити водоканал чи перепрофілювати рекреаційну зону — жителі законно не зможуть заблокувати це рішення референдумом. Бо за нормою проєкту воля територіальної громади існуватиме лише там, де її висловить рада.

Це не дрібниця. Така норма має ознаки прямого порушення статті 38 Конституції — права громадян брати участь в управлінні справами — і вихолощує статті 5 та 140 Основного Закону. А по суті це точне повторення другої опори кріпацтва: ти живеш на цій землі, ти від неї залежиш, але голосу щодо неї не маєш. За тебе вирішують інші. Територіальна громада з проактивної спільноти співвласників перетворюється на безправну сукупність мешканців, усунутих від контролю за власною економічною базою.

Крок третій. Школи й лікарні перетворюють на «фірми».

Стаття 95.2 передбачає, що заклади охорони здоров’я, освіти та об’єкти критичної комунальної інфраструктури перетворюються на «муніципальні непідприємницькі товариства», якими керують за лекалами корпоративного управління — через наглядові ради та «незалежних директорів». Звучить модерново. Працює інакше.

Коли лікарнею керують за корпоративною логікою, головним показником стає не здоров’я людей, а фінансовий результат. «Нерентабельне» відділення в районній лікарні закривають. Складного пацієнта з важкою патологією, лікувати якого дорого, намагаються «не брати» — бо він псує фінансові показники. Ресурсомістку інклюзивну програму в школі згортають як «затратну». А коли цю саму логіку поширюють на водоканал чи тепломережу, починається економія на заміні зношених труб заради короткострокового балансу. В умовах війни та повоєнного відновлення, коли безперебійність критичної інфраструктури — це питання виживання територіальних громад, така економія на резервних потужностях прямо підриває національну стійкість.

Корпоративна логіка породжує й приховану сегрегацію. Медичне «товариство», для якого головний показник — фінансовий результат, об’єктивно зацікавлене уникати важкохворих пацієнтів із комплексними патологіями: їхнє лікування дороге й «псує» статистику. В освіті за тією самою логікою першими під ніж потрапляють ресурсомісткі програми інклюзії. Формально нікого не дискримінують — просто «оптимізують витрати». Але результат той самий: найвразливіші втрачають доступ до послуги, доступ до якої мав би гарантувати саме публічний статус закладу.

Є ще одна, менш помітна пастка. Коли лікарня чи водоканал стають «товариством», вони автоматично потрапляють у поле дії антимонопольного законодавства як звичайний суб’єкт господарювання. І тоді будь-яка фінансова підтримка збиткового, але життєво необхідного підприємства з місцевого бюджету може бути кваліфікована Антимонопольним комітетом як незаконна державна допомога. Територіальну громаду юридично позбавляють права рятувати власну інфраструктуру — і фактично підштовхують відмовлятися від неї на користь приватних монополій.

Крок четвертий. Майно територіальної громади можна забрати через банкрутство.

Стаття 196 закріплює принцип, за яким територіальна громада не несе відповідальності за зобов’язаннями створених нею юридичних осіб. У зв’язці з попереднім кроком це перетворюється на готову схему відчуження. Стратегічний об’єкт — водоканал або лікарню — роблять «товариством». Далі через завідомо невигідні контракти з приватними структурами штучно накопичують критичну заборгованість. Підприємство набуває ознак банкрутства. А територіальній громаді закон уже забороняє втрутитися і фінансово врятувати об’єкт. І майно — мережі, будівлі, земельні ділянки — іде з молотка в межах ліквідаційної процедури.

Європейський суд з прав людини у відомій справі Sporrong and Lönnroth v. Sweden (1982) кваліфікував би таку конструкцію як порушення принципу «справедливої рівноваги» і покладення на власника «непропорційного індивідуального тягаря». Це також прямо суперечить статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка гарантує органам місцевого самоврядування право на власні достатні фінансові ресурси.

І ось вона — третя, найважливіша опора кріпацтва. Територіальна громада зберігає тягар: утримання об’єкта, ремонт, відповідальність перед людьми за послугу. Але право розпорядитися майном від неї відокремлюють. Класичну тріаду «володіння — користування — розпорядження» розщеплюють, і розпорядження дістається тому, хто організував банкрутство. Це і є кріпацтво в чистому юридичному вигляді: ти на землі, ти її тримаєш, ти за неї відповідаєш — але вона вже не твоя.

Крок п’ятий. І найтривожніший — російська матриця.

Книга 9 проєкту (статті 1910–1949) регулює так звану «публічність прав цивільних» — реєстрову систему. Юридичний аналіз показує неприємну річ: ці норми, зокрема стаття 1917, структурно й термінологічно повторюють статтю 8.1 Цивільного кодексу Російської Федерації, введену російським Федеральним законом № 302-ФЗ від 30 грудня 2012 року.

Ідеться про інститути «добросовісного набувача за публічним реєстром», «відмітки про заперечення», що автоматично анулюється за три місяці, «штучно створеної земельної ділянки». Тут є системна вада українського законодавства: у нас немає окремого реєстру комунального та державного майна — школа, лікарня й магістральна мережа обліковуються в тому самому Державному реєстрі речових прав, що й приватна квартира. За такої системи запозичені реєстрові інститути перетворюються на робочий інструмент: майно територіальної громади може «цілком законно» перейти до «добросовісного набувача», і оскаржити це згодом буде майже неможливо.

І тут паралель із кріпацтвом перестає бути просто фігурою мовлення. Кріпацтво в його найжорсткішій, найповнішій формі прийшло на українські землі саме з імперією — як імпортована ззовні система залежності. Проєкт № 14394 у частині реєстру буквально імпортує правову конструкцію з кодексу країни, що веде проти України війну. Розвинені європейські правопорядки роблять прямо протилежне. Німеччина виводить публічні речі (öffentliche Sachen) із цивільного обороту окремим адміністративним режимом, недосяжним для приватних кредиторів. Франція має окремий Кодекс власності публічних осіб з абсолютним імперативом невідчужуваності об’єктів публічного домену. Польща вимагає обов’язкової згоди ради ґміни на відчуження комунального майна. Україні ж пропонують зробити навпаки — зрівняти стратегічну інфраструктуру, школи, лікарні та пам’ятки з диспозитивним приватним майном.

Хто тут «пан»?

У старій моделі кріпацтва пан був очевидний — конкретна людина з конкретним маєтком. У новій конструкції він навмисно розмитий, і саме це робить її небезпечнішою. «Паном» стає зв’язка інтересів: централізований апарат, який відбирає в територіальних громад право розпорядження, та приватні монополії й афілійовані з ними структури, які підбирають вивільнені активи на виході зі схеми. Територіальну громаду при цьому переводять, як точно формулює юридичний аналіз, із «проактивної спільноти бенефіціарних співвласників» у «безправну сукупність мешканців».

Зверніть увагу навіть на слова. «Мешканець» — це той, хто просто живе на території, прикріплений до місця проживання. Він платить, він залежить від місцевої інфраструктури, він відповідає за свої рахунки — але долю спільного майна вирішує не він. Зміна слова тут — це зміна статусу.

Чесно про межі паралелі

Тут варто зупинитися і бути чесними, бо порівняння з кріпацтвом — сильне, і ним легко зловживати. Кріпацтво в історичному сенсі — це особиста несвобода конкретних живих людей: заборона покинути землю, тілесні покарання, продаж людей родинами. Проєкт № 14394 цього, очевидно, не запроваджує. Ніхто нікого не прикріплює до землі фізично, і буквально прирівнювати XXI століття до XIX було б маніпуляцією, а не аргументом.

Паралель тут інша — і саме тому вона серйозна. Ідеться не про збіг подій, а про збіг правової логіки. Кріпацтво як юридична конструкція трималося на трьох опорах:

• перевизначення статусу;
• позбавлення голосу;
• розщеплення власності, коли тягар лишається власникові, а право розпоряджатися переходить до іншого.

Проєкт № 14394 відтворює всі три опори — тільки стосовно не окремої людини, а колективного суб’єкта — територіальної громади (це зіставлення трьох опор показано на Рисунку 4). Це «кріпацтво» не людей, а територіальних громад: інституційне, майнове, тихе. І саме тому, що воно тихе й загорнуте в привабливу обгортку «євроінтеграції» та «уніфікації», його так легко не помітити.

Україна вже проходила цей шлях

Аргумент «це повертає нас у кріпацтво» лунає вагоміше, якщо згадати, що українські землі мають довгу традицію саме самоврядування — і саме її кріпацтво колись зруйнувало. Магдебурзьке право, за яким століттями жили українські міста, давало територіальним громадам право самостійно розпоряджатися спільним майном, обирати владу й судитися. Козацька доба знала розвинене виборне врядування. Це була тяглість, у якій місто чи територіальна громада була суб’єктом, а не об’єктом управління.

Кріпацтво в його найповнішій, найжорсткішій формі прийшло на ці землі пізніше — як імперський інститут, що методично згортав місцеву автономію й перетворював вільних людей на «приписані душі». Його скасування 1861 року було не подарунком згори, а визнанням того, що така система економічно й морально неспроможна.

Тут варто бути точним і не повторювати зручний міф. Те, що в Україні 2014–2020 років назвали «децентралізацією», за своєю суттю нею не було. Щоб це побачити, почнімо з Конституції. Стаття 5 встановлює, що єдиним джерелом влади в Україні є народ і що здійснює він цю владу двома різними шляхами — через органи державної влади та через органи місцевого самоврядування. Це не випадкове перелічення, а закладена Основним Законом дихотомія влади: дві влади різної природи, які не протистоять одна одній, а доповнюють одна одну, наче інь і янь — дві половини єдиного цілого, народовладдя (див. Рисунок 1).

Державна влада за своєю конституційною конструкцією (статті 6, 19 Конституції) діє за принципом обмеження. Вона здійснюється з поділом на законодавчу, виконавчу й судову, а її органи та посадові особи зобов’язані діяти «лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Інакше кажучи, державі дозволено рівно стільки, скільки їй прямо приписано, — і це свідоме застереження, щоб Левіафан не розростався.

Місцеве самоврядування (статті 7, 140 Конституції) має іншу природу. Його сенс — не повноваження заради повноважень, а благо людини на конкретній території. Мета місцевої влади — забезпечити все, з чого складається гідне щоденне життя: безперебійне життєзабезпечення (світло, газ, вода, тепло), захист життя й здоров’я людини (охорона здоров’я, громадська безпека, цивільний захист), придатне для життя довкілля (чисте повітря й вода, поводження з відходами, зелені зони), а також дороги й транспорт, благоустрій, освіту, доступне житло. Саме тому стаття 140 визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення: компетенцію територіальної громади окреслює не вузький перелік дозволеного, а сама мета — усе, що потрібно для життя на цій землі, окрім того, що належить виключно державі.

За такої логіки децентралізація — це не управлінська «оптимізація згори», а свідоме зміщення межі між двома владами. Якщо повернутися до образу інь і янь, то загальний обсяг народовладдя залишається сталим — змінюється лише пропорція: державна частина свідомо зменшується, віддаючи надлишкові повноваження, а місцева рівно на стільки ж зростає. При цьому територіальна громада не приймає повноваження пасивно: вона може взяти їх (із фінансуванням із державного бюджету або власним коштом), відмовитися від непотрібних або змінити їх під власні потреби. А обсяг прав і обов’язків самоврядування мали б визначати самі члени конкретної територіальної громади — рівно в тому обсязі, який потрібен саме їй, — і закріплювати його у власних місцевих комунальних та процесуальних кодексах.

В Україні ж під вивіскою «децентралізації» межа зрушилася у зворотний бік. Замість того щоб державна частина звужувалася, а місцева зростала, рух був доцентровим. Нову територіальну основу територіальних громад у 2020 році сформував не самі територіальні громади, а Кабінет Міністрів — двадцятьма трьома розпорядженнями; у подальших планах реформи місцеві держадміністрації мали перетворитися на органи префектурного типу для координації державної виконавчої влади на місцях. Інструмент, який мав би дати членам територіальної громади прямий голос у публічній сфері, — закон про місцевий референдум — не ухвалено й донині, тож провести місцевий референдум в Україні юридично неможливо ще з 2012 року. Будьмо чесними: певні здобутки тих років реальні — місцеві бюджети справді зросли. Але загальний напрям руху влади був відцентровим лише на словах: на ділі повноваження й розпорядження спільним концентрувалися, а самі жителі дедалі більше відсувалися від контролю за власною економічною базою.

Це була не передача суб’єктності територіальним громадам, а радше її поступове згортання. І якщо подивитися на речі так, проєкт Цивільного кодексу № 14394 — це не випадкова правка й не розворот маятника, а логічне продовження того самого руху. Перший крок забрав у територіальних громад частину реальних повноважень і контролю. Другий крок — цей проєкт — забирає в них юридичний статус власника й останні інструменти голосу. Два кроки одного процесу, який доречно назвати окріпаченням територіальних громад.

Чи є альтернатива? Так

Критикувати завжди легше, ніж пропонувати, тому важливо сказати прямо: альтернатива існує, і вона пророблена. Передусім норми публічного права просто не місце в Цивільному кодексі — їх потрібно вилучити з проєкту № 14394 і врегулювати окремими актами.

Цій альтернативі в наукових працях надано цілісну форму — доктрину ЄЮОПП-ГС. Абревіатура розшифровується як «Єдина юридична особа публічного права — господарюючий суб’єкт». Попри громіздку назву, ідея за нею проста. Територіальна громада розглядається як один неподільний суб’єкт публічного права, заснований на публічній власності та публічних фінансах, який веде власне господарство безпосередньо — через систему своїх невід’ємних структурних підрозділів, а не через десятки відокремлених «дочірніх» юридичних осіб. Іншими словами, замість того щоб дробити єдине майно територіальної громади на безліч окремих комунальних підприємств і «товариств», кожне з яких можна окремо збанкрутувати чи відчужити, територіальна громада господарює як одна публічна установа, прямо підзвітна своїм жителям-співвласникам.

Така конструкція відповідає моделі прямого забезпечення (In-House), яку визнає й право Європейського Союзу, зокрема практика Суду ЄС у справі Teckal. За такого підходу не потрібні тендери між власними підрозділами територіальної громади, зникає роздутий апарат директорів і наглядових рад, а баланс територіальної громади стає прозорим і консолідованим. Саме доктрина ЄЮОПП-ГС закриває ту вразливість, якою користується проєкт № 14394: там, де немає окремих юридичних осіб, немає і зручного механізму їх банкрутства й розпродажу.

Поверх доктрини ЄЮОПП-ГС будується «муніципальний щит» із кількох простих за ідеєю інструментів. Фонд господарських ризиків бере на себе комерційні ризики, щоб у разі проблем кредитори могли стягувати борги лише з нього, а школи, лікарні й мережі залишалися недоторканними. Інженерія якості за принципом V-Model дає мешканцям реальне право вето: підрядник не отримає коштів з Казначейства, доки голова органу самоорганізації населення не підтвердить, що роботу (ремонт даху, асфальтування подвір’я) виконано якісно. Звіт про вплив на територіальну громаду (Community Impact Statement) робить неможливим кулуарне відчуження об’єктів: будь-яке стратегічне майнове рішення доведеться публічно обґрунтувати. А механізм «податки — території» (Tax to Territory) спрямовує визначену частку місцевих податків напряму на потреби конкретного мікрорайону.

Сенс усіх цих інструментів один: повернути жителю те, що відбирає проєкт № 14394 — статус співвласника з реальним голосом і реальним контролем. Порівняння фрагментованої моделі «ОМС + КП» з моделлю ЄЮОПП-ГС та її муніципальним щитом наведено на Рисунку 5.

Висновки

Право рідко відбирає свободу одним гучним актом — такий акт помітили б і зупинили. Частіше це відбувається тихо: через дефініції, через посилання на «уніфікацію» та «найкращі практики», через статті з нейтральними номерами 188, 192, 196. Проєкт Цивільного кодексу № 14394 саме такий. Він не оголошує нового кріпацтва — він просто складає його конструкцію з юридичних деталей, кожна з яких окремо виглядає невинно.

Україна вже один раз вийшла з цієї системи залежності — і платила за вихід століттями. Дозволити повернути її логіку зараз, ще й із прямими запозиченнями з кодексу країни-агресора, означало б знецінити весь цей шлях. Проєкт № 14394 у частині, що стосується статусу й майна територіальних громад, має бути відхилений у запропонованій редакції. Натомість країні потрібні окремий Кодекс публічного права, Муніципальний кодекс України та окремий Реєстр публічної власності — щоб спільне нарешті отримало належний правовий захист, а житель залишився співвласником своєї територіальної громади, а не «приписаною душею».

Перелік рисунків

Рисунок 1. Дихотомія влади: справжня децентралізація проти рецентралізації.

Рисунок 2. П’ять кроків у безправ’я (проєкт ЦК № 14394).

Рисунок 3. Дві димові завіси: чому головне у проєкті № 14394 лишається непоміченим.

Рисунок 4. Логіка кріпацтва, відтворена в проєкті № 14394: три опори та їхній сучасний відповідник.

Рисунок 5. Дві моделі управління майном територіальної громади: «ОМС + КП» проти ЄЮОПП-ГС.

Джерела та доктринальна база дослідження

Ця стаття є публіцистичним викладом наукового дослідження автора. Нижче — основні нормативні, судові та доктринальні джерела, на яких ґрунтується аналіз.

Нормативно-правові акти

1. Конституція України від 28 червня 1996 року (статті 5, 6, 7, 19, 38, 140).
2. Проєкт Цивільного кодексу України, реєстраційний № 14394 від 22 січня 2026 року (статті 95.2, 188–189, 192, 196; Книга 9 «Публічність прав цивільних», статті 1910–1949, зокрема стаття 1917).
3. Європейська хартія місцевого самоврядування (Страсбург, 15 жовтня 1985 року; ратифікована Законом України № 452/97-ВР від 15 липня 1997 року), статті 4 і 9.
4. Цивільний кодекс Російської Федерації, стаття 8.1 (запроваджена Федеральним законом № 302-ФЗ від 30 грудня 2012 року) — як об’єкт порівняльно-правового зіставлення з реєстровими нормами проєкту № 14394.

Судова практика

• European Court of Human Rights. Sporrong and Lönnroth v. Sweden, applications nos. 7151/75, 7152/75, judgment of 23 September 1982 — критерії «справедливої рівноваги» та «непропорційного індивідуального тягаря».
• Court of Justice of the European Union. Teckal Srl v Comune di Viano and Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, Case C-107/98, judgment of 18 November 1999 — закладення доктрини прямого забезпечення (In-House).

Порівняльно-правовий контекст

1. Code général de la propriété des personnes publiques (Франція, 2006) — режим невідчужуваності об’єктів публічного домену.
2. Доктрина öffentliche Sachen (Німеччина) — адміністративно-правовий режим публічних речей, виведених із цивільного обороту й недосяжних для приватних кредиторів.
3. Ustawa o samorządzie gminnym (Польща, 1990) — вимога обов’язкової згоди ради ґміни на відчуження комунального майна.

Доктринальна база — наукові праці автора

1. Моргун В.В. Конституційні ризики цивілістичної експансії та інституційна альтернатива ЄЮОПП-ГС для територіальних громад — наукова стаття, на основі якої підготовано цей матеріал.
2. Моргун В.В. Три виміри права: обґрунтування трисекторної моделі юридичних осіб // Вісник Маріупольського державного університету. Серія: Право. 2025. Вип. 30. С. 137–148. DOI: 10.34079/2518-1319-2025-15-30-137-148 — канонічна дефініція доктрини ЄЮОПП-ГС і трисекторної моделі права.
3. Моргун В.В. Трансформація муніципально-правового статусу жителя та ОСН у моделі територіальної громади як єдиної юридичної особи публічного права — господарюючого суб’єкта // Право.ua. 2026. № 1. С. 315–324. DOI: 10.71404/LAW.UA.2026.1.42 — інструменти «муніципального щита»: Фонд господарських ризиків, V-Model, Community Impact Statement, Tax to Territory.
4. Моргун В.В. Квазі-націоналізація комунальної власності в Україні: відновлення самостійності територіальних громад на основі доктрини ЄЮОПП-ГС // Наше право. 2026. № 2. С. 19–27. DOI: 10.71404/NP.2026.2.3 — концепт розщеплення тріади правомочностей власності.
5. Моргун В.В. Конституційно-правове забезпечення матеріальної та фінансової основ місцевого самоврядування в Україні та зарубіжних державах. Київ: КНТ, 2022. 220 с.

Матеріал підготовлено на основі наукової статті автора «Конституційні ризики цивілістичної експансії та інституційна альтернатива Єдина юридична особа публічного права — господарюючий суб’єкт для територіальних громад».