Крепостничество для территориальных громад: как проект Гражданского кодекса № 14394 переписывает статус территориальных громад

Проект Гражданского кодекса № 14394 под вывеской «евроинтеграционной унификации» переписывает статус территориальных громад так, что жители теряют голос, контроль и — в конечном счёте — общее имущество. Разбираемся, почему юристы видят в этом логику, от которой Украина отказалась ещё в 1861 году.

Коротко о главном

Проект нового Гражданского кодекса Украины (регистрационный № 14394 от 22 января 2026 года) под лозунгом «евроинтеграционной унификации» переписывает правовой статус территориальных громад. Если кратко:

• Пять блоков норм проекта — статьи 188–189, 192, 95.2, 196 и реестровая Книга 9 — последовательно превращают территориальную громаду из сособственника общего имущества в бесправного «жителя».
• Каждая норма по отдельности выглядит как техническая правка, но вместе они воспроизводят три опоры исторического крепостничества: переопределение статуса, лишение голоса и расщепление права собственности.
• Реестровые нормы проекта, в частности статья 1917, структурно и терминологически повторяют положения Гражданского кодекса страны-агрессора.
• Общественное внимание отвлекают две «дымовые завесы» — громкие семейные новеллы и профессиональная критика частноправовых рисков, — тогда как изменение статуса территориальных громад остаётся почти незамеченным.
• Альтернатива проработана: изъять публично-правовые нормы из Гражданского кодекса и принять отдельный Кодекс публичного права, Муниципальный кодекс Украины и Реестр публичной собственности, опираясь на доктрину ЕЮЛПП-ХС.

Вступление

Крепостничество на украинских землях отменили в 1861 году. Казалось бы, это страница учебника истории, закрытая навсегда. Но право — вещь коварная: институт можно не называть прямо, а просто воспроизвести его конструкцию из нейтральных на вид деталей. Сегодня в парламенте лежит проект нового Гражданского кодекса Украины — регистрационный № 14394 от 22 января 2026 года. В нём нет слова «крепостной». В нём есть нечто более существенное — юридические механизмы, которые шаг за шагом воспроизводят именно ту логику, что держала крестьянина в зависимости: переопределение статуса, лишение голоса и отделение собственности от того, кто несёт её бремя.

Это утверждение звучит резко, поэтому его стоит доказать, а не просто провозгласить. Ниже — разбор пяти блоков норм проекта, каждый из которых по отдельности выглядит как техническая правка, а вместе они складываются в систему. Но сначала стоит вспомнить, чем на самом деле было крепостничество — не как школьный ужас, а как правовая конструкция.

Что такое крепостничество юридически — три опоры

Крепостничество — это не просто «крестьян наказывали розгами». Это прежде всего правовой режим, и держался он на трёх опорах.

• Первая опора — переопределение статуса. Крепостной не был полноценным участником правоотношений: юридически он существовал не как свободное лицо, а как «приписанная душа», прикреплённая к имению.
• Вторая опора — отсутствие голоса. Крепостной никак не влиял на решения, касавшиеся земли, которой он пользовался, и собственной жизни на ней; за него решал барин.
• Третья опора — и она главная — расщепление собственности. Крестьянин работал на земле, нёс все тяготы её содержания, отвечал за урожай, но распоряжаться землёй не мог. Владение и пользование оставались за ним, а право распоряжения принадлежало барину.

Запомните эту третью опору. Потому что именно она — ключ к тому, что проект № 14394 делает с территориальными громадами.

Почему это касается каждого

Территориальная громада — это не абстракция из учебника. Это вы, ваши соседи, все жители вашего города или села вместе взятые. Согласно статье 5 Конституции Украины территориальная громада является первичным носителем власти на местах. Школа, больница, водоканал, теплосеть, парк, дорога у дома, детский сад — всё это общее имущество территориальной громады. И юридически каждый житель — сособственник этого имущества. Не «клиент», не «население», не «резидент», а именно сособственник, который имеет право знать, решать и контролировать.

Это не красивая формула, а практический статус: именно он даёт территориальной громаде право, например, не позволить продать городской парк, больницу под застройку или остановить сомнительное отчуждение водоканала. Проект № 14394 этот статус меняет. Разберём, как именно.

Чтобы это не оставалось абстракцией, представим обычную ситуацию. В городе есть коммунальный водоканал — старое советское наследие, сети изношены, тарифы едва покрывают расходы. Сегодня это имущество территориальной громады: решение о его судьбе принимает совет, а в принципиальных вопросах жители могут вмешаться через общественные слушания или, теоретически, референдум. Теперь прокрутим этот же водоканал через нормы проекта № 14394 — и проследим, что с ним произойдёт на каждом из пяти шагов (эти шаги обобщены на Рисунке 2). Именно на этом примере логика проекта проступает наиболее чётко.

Две угрозы, работающие в унисон

Проект № 14394 действует не сам. Параллельно внедряется концепция «сервисного государства» — реформа рынка социальных услуг, в которой государство и территориальная громада выступают уже не гарантом общего блага, а лишь одним из «поставщиков услуг» на конкурентном рынке, а житель превращается в «клиента-потребителя».

На первый взгляд это звучит даже привлекательно: «сервис», «клиентоориентированность», «конкуренция за качество». Но вдумаемся в разницу понятий. Клиент — это тот, кто платит деньги и получает услугу; если услуга плоха, он теоретически идёт к другому поставщику. Сособственник — это тот, кто владеет активом и решает его судьбу. В сфере водо- или теплоснабжения «уйти к другому поставщику» невозможно — это естественная монополия, труба к дому одна. Поэтому подмена «сособственника» на «клиента» не даёт человеку новой свободы выбора; она лишь забирает у него право голоса по поводу имущества. Гражданский кодекс закрепляет эту подмену на уровне базового закона. И здесь начинаются конкретные шаги.

Две дымовые завесы: почему главное остаётся незамеченным

Проект № 14394 — это не точечная правка, а полная новая редакция Гражданского кодекса: более восьмисот страниц, почти шесть лет работы, сотни привлечённых экспертов. Документ такого масштаба неизбежно содержит десятки новелл — и вокруг них уже идёт дискуссия. Проблема в том, что эта дискуссия разворачивается в два слоя, и ни один из них не доходит до того, о чём эта статья (схема обеих завес приведена на Рисунке 3).

Первый слой — громкая сенсация.

Самая громкая новелла — норма статьи 1478, которая в зарегистрированной редакции позволяла суду санкционировать брак с 14 лет в случае беременности несовершеннолетней. Рядом — изменения правил развода, вопросы признания семейных союзов, статуса отдельных групп. Пока общество — вполне обоснованно — возмущается нормой про 14 лет, пока о ней пишут все медиа и высказываются политики, статьи об имущественном статусе территориальных громад почти никто не обсуждает. Громкая, эмоциональная норма стягивает на себя всё внимание. В итоге её демонстративно убирают — норму о браке с 14 лет действительно изъяли ещё на этапе первого чтения — и у общества возникает ощущение одержанной победы. А тихие институциональные нормы остаются в тексте нетронутыми.

Второй слой — профессиональная критика, не выходящая за рамку.

Есть и более серьёзный слой обсуждения. Юристы и правозащитники вполне справедливо указывают на действительно опасные новеллы: новое понятие «владения» (контроль над вещью без права собственности) как потенциальный инструмент рейдерства в отношении жилья людей, выехавших из-за войны, или объектов с уничтоженными архивами БТИ; размытую «добронравность», приходящую на смену «общественной морали» без чёткого определения; изменения в выплате алиментов; риски незарегистрированного брачного союза; «право на забвение» и ограничение обнародования изображения и голоса как угрозу журналистским расследованиям; «цифровой образ юридического лица», способный фактически закрыть ProZorro и проверку контрагентов. Всё это — справедливые и важные предостережения.

Но присмотримся к оптике. Все эти замечания касаются частных субъектов: отдельного владельца квартиры, супругов, журналиста-расследователя, бизнеса. Коллективный собственник — территориальная громада — и коммунальное имущество в профессиональной дискуссии не фигурируют вовсе. Статьи 188–189, 192, 95.2, 196 и реестровые нормы остаются вне разговора даже у самых квалифицированных критиков. Более того, профессиональная критика и эта статья нередко воюют с тем же механизмом, не замечая друг друга. «Владение», в котором юристы видят инструмент рейдерства против жилья переселенца, и реестровая матрица (статья 1917), в которой эта статья видит инструмент отчуждения водоканала, — это одна архитектура: контроль над вещью плюс «добросовестный приобретатель по публичному реестру». Критики видят её частную половину, эта статья — публичную, а целостной картины не видит почти никто.

Более глубокий изъян второго слоя в том, что он ведёт спор внутри цивилистической рамки — выясняет, чьи именно частные права сужаются. Но ключевое возражение против проекта № 14394 иное: публично-правовым отношениям — территориальная громада, коммунальная собственность — вообще не место в Гражданском кодексе. Обсуждая активы территориальной громады языком частного права, даже самая квалифицированная критика молчаливо соглашается с самым хитрым принципом проекта — что территориальную громаду можно урегулировать цивилистическим кодексом. Так критика, сама того не желая, легитимирует ту самую цивилистическую редукцию, против которой следовало бы восставать в первую очередь.

Является ли эта двухслойность сознательным замыслом — утверждать невозможно, да и не обязательно. Важен не умысел, а эффект: и громкая, и профессиональная дискуссия вокруг проекта № 14394 удерживают внимание в рамке «частное лицо против государства», тогда как изменение статуса территориальных громад — то, что касается общего имущества каждого города и села — остаётся в слепой зоне обеих. Именно поэтому эта статья сознательно обходит обе завесы и смотрит туда, куда не смотрит почти никто.

Пять шагов в бесправие

Шаг первый. Территориальную громаду объявляют «не совсем собственником».

Статьи 188–189 проекта устанавливают, что территориальная громада «в частных отношениях действует как юридическое лицо публичного права». Обратите внимание на формулировку — «действует как». Это юридическая фикция. Территориальную громаду не признают носителем публичной власти; её лишь приравнивают к обычному участнику имущественного оборота — такому же, как ООО или физическое лицо-предприниматель. Конституция же (статьи 5, 140) говорит обратное: территориальная громада является первичным субъектом публичной власти, а не имущественной фикцией, которая лишь «действует как» юридическое лицо.

Подмена тонкая, но следствие прямое. Властный субъект, который по своей природе должен действовать ради общего блага, приравнивается к частному игроку, цель которого — собственная выгода.

А любая зависимость исторически начиналась именно с переопределения статуса: сначала свободного человека юридически переписывали в «приписанную душу», и лишь потом с ним можно было обращаться соответствующим образом.

Шаг второй. Территориальную громаду лишают голоса.

Статья 192 проекта устанавливает, что территориальная громада приобретает и осуществляет права «исключительно через органы местного самоуправления». Слово «исключительно» здесь решающее. Оно фактически отключает все инструменты прямой демократии: местный референдум, общие собрания граждан, общественные слушания, местные инициативы, органы самоорганизации населения. Если завтра городской совет решит продать парк, отчудить водоканал или перепрофилировать рекреационную зону — жители законно не смогут заблокировать это решение референдумом. Ведь по норме проекта воля территориальной громады будет существовать лишь там, где её выразит совет.

Это не мелочь. Такая норма имеет признаки прямого нарушения статьи 38 Конституции — права граждан участвовать в управлении делами — и выхолащивает статьи 5 и 140 Основного Закона. А по сути это точное повторение второй опоры крепостничества: ты живёшь на этой земле, ты от неё зависишь, но голоса по поводу неё не имеешь. За тебя решают другие. Территориальная громада из проактивного сообщества сособственников превращается в бесправную совокупность жителей, отстранённых от контроля над собственной экономической базой.

Шаг третий. Школы и больницы превращают в «фирмы».

Статья 95.2 предусматривает, что учреждения здравоохранения, образования и объекты критической коммунальной инфраструктуры превращаются в «муниципальные непредпринимательские общества», которыми управляют по лекалам корпоративного управления — через наблюдательные советы и «независимых директоров». Звучит современно. Работает иначе.

Когда больницей управляют по корпоративной логике, главным показателем становится не здоровье людей, а финансовый результат. «Нерентабельное» отделение в районной больнице закрывают. Сложного пациента с тяжёлой патологией, лечить которого дорого, стараются «не брать» — потому что он портит финансовые показатели. Ресурсоёмкую инклюзивную программу в школе сворачивают как «затратную». А когда эту же логику распространяют на водоканал или теплосеть, начинается экономия на замене изношенных труб ради краткосрочного баланса. В условиях войны и послевоенного восстановления, когда бесперебойность критической инфраструктуры — это вопрос выживания территориальных громад, такая экономия на резервных мощностях прямо подрывает национальную устойчивость.

Корпоративная логика порождает и скрытую сегрегацию. Медицинское «общество», для которого главный показатель — финансовый результат, объективно заинтересовано избегать тяжелобольных пациентов с комплексными патологиями: их лечение дорогое и «портит» статистику. В образовании по той же логике первыми под нож попадают ресурсоёмкие программы инклюзии. Формально никого не дискриминируют — просто «оптимизируют расходы». Но результат тот же: наиболее уязвимые теряют доступ к услуге, доступ к которой должен был бы гарантировать именно публичный статус учреждения.

Есть ещё одна, менее заметная ловушка. Когда больница или водоканал становятся «обществом», они автоматически попадают в поле действия антимонопольного законодательства как обычный субъект хозяйствования. И тогда любая финансовая поддержка убыточного, но жизненно необходимого предприятия из местного бюджета может быть квалифицирована Антимонопольным комитетом как незаконная государственная помощь. Территориальную громаду юридически лишают права спасать собственную инфраструктуру — и фактически подталкивают отказываться от неё в пользу частных монополий.

Шаг четвёртый. Имущество территориальной громады можно забрать через банкротство.

Статья 196 закрепляет принцип, по которому территориальная громада не несёт ответственности по обязательствам созданных ею юридических лиц. В связке с предыдущим шагом это превращается в готовую схему отчуждения. Стратегический объект — водоканал или больницу — делают «обществом». Далее через заведомо невыгодные контракты с частными структурами искусственно накапливают критическую задолженность. Предприятие приобретает признаки банкротства. А территориальной громаде закон уже запрещает вмешаться и финансово спасти объект. И имущество — сети, здания, земельные участки — идёт с молотка в рамках ликвидационной процедуры.

Европейский суд по правам человека в известном деле Sporrong and Lönnroth v. Sweden (1982) квалифицировал бы такую конструкцию как нарушение принципа «справедливого равновесия» и возложение на собственника «непропорционального индивидуального бремени». Это также прямо противоречит статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, которая гарантирует органам местного самоуправления право на собственные достаточные финансовые ресурсы.

И вот она — третья, самая важная опора крепостничества. Территориальная громада сохраняет бремя: содержание объекта, ремонт, ответственность перед людьми за услугу. Но право распорядиться имуществом от неё отделяют. Классическую триаду «владение — пользование — распоряжение» расщепляют, и распоряжение достаётся тому, кто организовал банкротство. Это и есть крепостничество в чистом юридическом виде: ты на земле, ты её держишь, ты за неё отвечаешь — но она уже не твоя.

Шаг пятый. И самый тревожный — российская матрица.

Книга 9 проекта (статьи 1910–1949) регулирует так называемую «публичность прав гражданских» — реестровую систему. Юридический анализ показывает неприятную вещь: эти нормы, в частности статья 1917, структурно и терминологически повторяют статью 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, введённую российским Федеральным законом № 302-ФЗ от 30 декабря 2012 года.

Речь идёт об институтах «добросовестного приобретателя по публичному реестру», «отметки о возражении», которая автоматически аннулируется через три месяца, «искусственно созданного земельного участка». Здесь есть системный изъян украинского законодательства: у нас нет отдельного реестра коммунального и государственного имущества — школа, больница и магистральная сеть учитываются в том же Государственном реестре вещных прав, что и частная квартира. При такой системе заимствованные реестровые институты превращаются в рабочий инструмент: имущество территориальной громады может «вполне законно» перейти к «добросовестному приобретателю», и оспорить это впоследствии будет почти невозможно.

И здесь параллель с крепостничеством перестаёт быть просто фигурой речи. Крепостничество в его самой жёсткой, самой полной форме пришло на украинские земли именно с империей — как импортированная извне система зависимости. Проект № 14394 в части реестра буквально импортирует правовую конструкцию из кодекса страны, ведущей против Украины войну. Развитые европейские правопорядки делают прямо противоположное. Германия выводит публичные вещи (öffentliche Sachen) из гражданского оборота отдельным административным режимом, недосягаемым для частных кредиторов. Франция имеет отдельный Кодекс собственности публичных лиц с абсолютным императивом неотчуждаемости объектов публичного домена. Польша требует обязательного согласия совета гмины на отчуждение коммунального имущества. Украине же предлагают сделать наоборот — приравнять стратегическую инфраструктуру, школы, больницы и памятники к диспозитивному частному имуществу.

Кто здесь «барин»?

В старой модели крепостничества барин был очевиден — конкретный человек с конкретным имением. В новой конструкции он намеренно размыт, и именно это делает её более опасной. «Барином» становится связка интересов: централизованный аппарат, отбирающий у территориальных громад право распоряжения, и частные монополии и аффилированные с ними структуры, подбирающие высвобожденные активы на выходе из схемы. Территориальную громаду при этом переводят, как точно формулирует юридический анализ, из «проактивного сообщества бенефициарных сособственников» в «бесправную совокупность жителей».

Обратите внимание даже на слова. «Житель» — это тот, кто просто живёт на территории, прикреплён к месту проживания. Он платит, он зависит от местной инфраструктуры, он отвечает за свои счета — но судьбу общего имущества решает не он. Изменение слова здесь — это изменение статуса.

Честно о пределах параллели

Здесь стоит остановиться и быть честными, потому что сравнение с крепостничеством — сильное, и им легко злоупотреблять. Крепостничество в историческом смысле — это личная несвобода конкретных живых людей: запрет покинуть землю, телесные наказания, продажа людей семьями. Проект № 14394 этого, очевидно, не вводит. Никто никого не прикрепляет к земле физически, и буквально приравнивать XXI век к XIX было бы манипуляцией, а не аргументом.

Параллель здесь иная — и именно поэтому она серьёзна. Речь не о совпадении событий, а о совпадении правовой логики. Крепостничество как юридическая конструкция держалось на трёх опорах:

• переопределение статуса;
• лишение голоса;
• расщепление собственности, когда бремя остаётся у собственника, а право распоряжаться переходит к другому.

Проект № 14394 воспроизводит все три опоры — только применительно не к отдельному человеку, а к коллективному субъекту — территориальной громаде (это сопоставление трёх опор показано на Рисунке 4). Это «крепостничество» не людей, а территориальных громад: институциональное, имущественное, тихое. И именно потому, что оно тихое и завёрнуто в привлекательную обёртку «евроинтеграции» и «унификации», его так легко не заметить.

Украина уже проходила этот путь

Аргумент «это возвращает нас в крепостничество» звучит весомее, если вспомнить, что украинские земли имеют долгую традицию именно самоуправления — и именно её крепостничество когда-то разрушило. Магдебургское право, по которому веками жили украинские города, давало территориальным громадам право самостоятельно распоряжаться общим имуществом, избирать власть и судиться. Казацкая эпоха знала развитое выборное управление. Это была преемственность, в которой город или территориальная громада была субъектом, а не объектом управления.

Крепостничество в его самой полной, самой жёсткой форме пришло на эти земли позже — как имперский институт, методично сворачивавший местную автономию и превращавший свободных людей в «приписанные души». Его отмена в 1861 году была не подарком сверху, а признанием того, что такая система экономически и морально несостоятельна.

Здесь стоит быть точным и не повторять удобный миф. То, что в Украине 2014–2020 годов назвали «децентрализацией», по своей сути ею не было. Чтобы это увидеть, начнём с Конституции. Статья 5 устанавливает, что единственным источником власти в Украине является народ и что осуществляет он эту власть двумя разными путями — через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Это не случайное перечисление, а заложенная Основным Законом дихотомия власти: две власти разной природы, которые не противостоят друг другу, а дополняют друг друга, словно инь и ян — две половины единого целого, народовластия (см. Рисунок 1).

Государственная власть по своей конституционной конструкции (статьи 6, 19 Конституции) действует по принципу ограничения. Она осуществляется с разделением на законодательную, исполнительную и судебную, а её органы и должностные лица обязаны действовать «лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины». Иными словами, государству позволено ровно столько, сколько ему прямо предписано, — и это сознательная предосторожность, чтобы Левиафан не разрастался.

Местное самоуправление (статьи 7, 140 Конституции) имеет иную природу. Его смысл — не полномочия ради полномочий, а благо человека на конкретной территории. Цель местной власти — обеспечить всё, из чего складывается достойная повседневная жизнь: бесперебойное жизнеобеспечение (свет, газ, вода, тепло), защиту жизни и здоровья человека (здравоохранение, общественная безопасность, гражданская защита), пригодную для жизни среду (чистый воздух и вода, обращение с отходами, зелёные зоны), а также дороги и транспорт, благоустройство, образование, доступное жильё. Именно поэтому статья 140 определяет местное самоуправление как право территориальной громады самостоятельно решать вопросы местного значения: компетенцию территориальной громады очерчивает не узкий перечень дозволенного, а сама цель — всё, что нужно для жизни на этой земле, кроме того, что принадлежит исключительно государству.

При такой логике децентрализация — это не управленческая «оптимизация сверху», а сознательное смещение границы между двумя властями. Если вернуться к образу инь и ян, то общий объём народовластия остаётся неизменным — меняется лишь пропорция: государственная часть сознательно уменьшается, отдавая избыточные полномочия, а местная ровно на столько же растёт. При этом территориальная громада не принимает полномочия пассивно: она может взять их (с финансированием из государственного бюджета или за собственный счёт), отказаться от ненужных или изменить их под собственные потребности. А объём прав и обязанностей самоуправления должны были бы определять сами члены конкретной территориальной громады — ровно в том объёме, который нужен именно ей, — и закреплять его в собственных местных коммунальных и процессуальных кодексах.

В Украине же под вывеской «децентрализации» граница сдвинулась в обратную сторону. Вместо того чтобы государственная часть сужалась, а местная росла, движение было центростремительным. Новую территориальную основу территориальных громад в 2020 году сформировали не сами территориальные громады, а Кабинет Министров — двадцатью тремя распоряжениями; в дальнейших планах реформы местные госадминистрации должны были превратиться в органы префектурного типа для координации государственной исполнительной власти на местах. Инструмент, который должен был бы дать членам территориальной громады прямой голос в публичной сфере, — закон о местном референдуме — не принят и поныне, поэтому провести местный референдум в Украине юридически невозможно ещё с 2012 года. Будем честны: определённые достижения тех лет реальны — местные бюджеты действительно выросли. Но общее направление движения власти было центробежным лишь на словах: на деле полномочия и распоряжение общим концентрировались, а сами жители всё больше отодвигались от контроля над собственной экономической базой.

Это была не передача субъектности территориальным громадам, а скорее её постепенное сворачивание. И если посмотреть на вещи так, проект Гражданского кодекса № 14394 — это не случайная правка и не разворот маятника, а логическое продолжение того же движения. Первый шаг забрал у территориальных громад часть реальных полномочий и контроля. Второй шаг — этот проект — забирает у них юридический статус собственника и последние инструменты голоса. Два шага одного процесса, который уместно назвать закрепощением территориальных громад.

Есть ли альтернатива? Да

Критиковать всегда легче, чем предлагать, поэтому важно сказать прямо: альтернатива существует, и она проработана. Прежде всего нормам публичного права просто не место в Гражданском кодексе — их нужно изъять из проекта № 14394 и урегулировать отдельными актами.

Этой альтернативе в научных работах придана целостная форма — доктрина ЕЮЛПП-ХС. Аббревиатура расшифровывается как «Единое юридическое лицо публичного права — хозяйствующий субъект». Несмотря на громоздкое название, идея за ней проста. Территориальная громада рассматривается как один неделимый субъект публичного права, основанный на публичной собственности и публичных финансах, который ведёт собственное хозяйство непосредственно — через систему своих неотъемлемых структурных подразделений, а не через десятки обособленных «дочерних» юридических лиц. Иными словами, вместо того чтобы дробить единое имущество территориальной громады на множество отдельных коммунальных предприятий и «обществ», каждое из которых можно отдельно обанкротить или отчудить, территориальная громада хозяйствует как одно публичное учреждение, прямо подотчётное своим жителям-сособственникам.

Такая конструкция соответствует модели прямого обеспечения (In-House), которую признаёт и право Европейского Союза, в частности практика Суда ЕС в деле Teckal. При таком подходе не нужны тендеры между собственными подразделениями территориальной громады, исчезает раздутый аппарат директоров и наблюдательных советов, а баланс территориальной громады становится прозрачным и консолидированным. Именно доктрина ЕЮЛПП-ХС закрывает ту уязвимость, которой пользуется проект № 14394: там, где нет отдельных юридических лиц, нет и удобного механизма их банкротства и распродажи.

Поверх доктрины ЕЮЛПП-ХС строится «муниципальный щит» из нескольких простых по идее инструментов. Фонд хозяйственных рисков берёт на себя коммерческие риски, чтобы в случае проблем кредиторы могли взыскивать долги лишь с него, а школы, больницы и сети оставались неприкосновенными. Инженерия качества по принципу V-Model даёт жителям реальное право вето: подрядчик не получит средств из Казначейства, пока глава органа самоорганизации населения не подтвердит, что работа (ремонт крыши, асфальтирование двора) выполнена качественно. Отчёт о влиянии на территориальную громаду (Community Impact Statement) делает невозможным кулуарное отчуждение объектов: любое стратегическое имущественное решение придётся публично обосновать. А механизм «налоги — территории» (Tax to Territory) направляет определённую долю местных налогов напрямую на нужды конкретного микрорайона.

Смысл всех этих инструментов один: вернуть жителю то, что отбирает проект № 14394 — статус сособственника с реальным голосом и реальным контролем. Сравнение фрагментированной модели «ОМС + КП» с моделью ЕЮЛПП-ХС и её муниципальным щитом приведено на Рисунке 5.

Выводы

Право редко отбирает свободу одним громким актом — такой акт заметили бы и остановили. Чаще это происходит тихо: через дефиниции, через ссылки на «унификацию» и «лучшие практики», через статьи с нейтральными номерами 188, 192, 196. Проект Гражданского кодекса № 14394 именно таков. Он не объявляет нового крепостничества — он просто складывает его конструкцию из юридических деталей, каждая из которых по отдельности выглядит невинно.

Украина уже один раз вышла из этой системы зависимости — и платила за выход столетиями. Позволить вернуть её логику сейчас, да ещё и с прямыми заимствованиями из кодекса страны-агрессора, означало бы обесценить весь этот путь. Проект № 14394 в части, касающейся статуса и имущества территориальных громад, должен быть отклонён в предложенной редакции. Вместо этого стране нужны отдельный Кодекс публичного права, Муниципальный кодекс Украины и отдельный Реестр публичной собственности — чтобы общее наконец получило надлежащую правовую защиту, а житель остался сособственником своей территориальной громады, а не «приписанной душой».

Перечень рисунков

Рисунок 1. Дихотомия власти: настоящая децентрализация против рецентрализации.

Рисунок 2. Пять шагов в бесправие (проект ГК № 14394).

Рисунок 3. Две дымовые завесы: почему главное в проекте № 14394 остаётся незамеченным.

Рисунок 4. Логика крепостничества, воспроизведённая в проекте № 14394: три опоры и их современный аналог.

Рисунок 5. Две модели управления имуществом территориальной громады: «ОМС + КП» против ЕЮЛПП-ХС.

Источники и доктринальная база исследования

Эта статья является публицистическим изложением научного исследования автора. Ниже — основные нормативные, судебные и доктринальные источники, на которых основывается анализ.

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Украины от 28 июня 1996 года (статьи 5, 6, 7, 19, 38, 140).
2. Проект Гражданского кодекса Украины, регистрационный № 14394 от 22 января 2026 года (статьи 95.2, 188–189, 192, 196; Книга 9 «Публичность прав гражданских», статьи 1910–1949, в частности статья 1917).
3. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года; ратифицирована Законом Украины № 452/97-ВР от 15 июля 1997 года), статьи 4 и 9.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации, статья 8.1 (введённая Федеральным законом № 302-ФЗ от 30 декабря 2012 года) — как объект сравнительно-правового сопоставления с реестровыми нормами проекта № 14394.

Судебная практика

• European Court of Human Rights. Sporrong and Lönnroth v. Sweden, applications nos. 7151/75, 7152/75, judgment of 23 September 1982 — критерии «справедливого равновесия» и «непропорционального индивидуального бремени».
• Court of Justice of the European Union. Teckal Srl v Comune di Viano and Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, Case C-107/98, judgment of 18 November 1999 — закладывание доктрины прямого обеспечения (In-House).

Сравнительно-правовой контекст

1. Code général de la propriété des personnes publiques (Франция, 2006) — режим неотчуждаемости объектов публичного домена.
2. Доктрина öffentliche Sachen (Германия) — административно-правовой режим публичных вещей, выведенных из гражданского оборота и недосягаемых для частных кредиторов.
3. Ustawa o samorządzie gminnym (Польша, 1990) — требование обязательного согласия совета гмины на отчуждение коммунального имущества.

Доктринальная база — научные труды автора

1. Моргун В.В. Конституционные риски цивилистической экспансии и институциональная альтернатива единое юридическое лицо публичного права — хозяйствующий субъект для территориальных громад — научная статья, на основе которой подготовлен этот материал.
2. Моргун В.В. Три измерения права: обоснование трёхсекторной модели юридических лиц // Вестник Мариупольского государственного университета. Серия: Право. 2025. Вып. 30. С. 137–148. DOI: 10.34079/2518-1319-2025-15-30-137-148 — каноническая дефиниция доктрины ЕЮЛПП-ХС и трёхсекторной модели права.
3. Моргун В.В. Трансформация муниципально-правового статуса жителя и ОСН в модели территориальной громады как единого юридического лица публичного права — хозяйствующего субъекта // Право.ua. 2026. № 1. С. 315–324. DOI: 10.71404/LAW.UA.2026.1.42 — инструменты «муниципального щита»: Фонд хозяйственных рисков, V-Model, Community Impact Statement, Tax to Territory.
4. Моргун В.В. Квази-национализация коммунальной собственности в Украине: восстановление самостоятельности территориальных громад на основе доктрины единое юридическое лицо публичного права — хозяйствующий субъект // Наше право. 2026. № 2. С. 19–27. DOI: 10.71404/NP.2026.2.3 — концепт расщепления триады правомочий собственности.
5. Моргун В.В. Конституционно-правовое обеспечение материальной и финансовой основ местного самоуправления в Украине и зарубежных государствах. Киев: КНТ, 2022. 220 с.

Материал подготовлен на основе научной статьи автора «Конституционные риски цивилистической экспансии и институциональная альтернатива Единое юридическое лицо публичного права — хозяйствующий субъект для территориальных громад».